Bisherige Kooperationen

Kooperationen bei Rüstungsprojekten sind in Europa bereits seit Jahrzehnten vorhanden. Oftmals wurden durch den projektartigen Charakter der Zusammenarbeiten neue Zuständigkeiten und Kosten geschaffen, anstatt Einsparpotential zu erbringen. Die großen Mitgliedsländer der EG und später EU sind über die Jahre hinweg daran interessiert gewesen, alle ihnen möglichen Rüstungsfelder abzudecken. (Schmitt 2003b: 11) Das führte zu wechselnden Koalitionen und Zusammenarbeiten in Einzelfällen, ohne eine echte, dauerhafte Einsparung zu erbringen, etwa durch eine Streichung von bestimmten Kompetenzen aus dem Portefeuille einzelner Staaten. Die für eine Waffengattung benötigten Produktionsbestandteile wurden meist von allen Beteiligten angefertigt, ohne so eine echte Spezialisierung bei einzelnen Komponenten zu erreichen. So konnten gerade durch Kooperationen in bestimmten Fällen noch weitere Überkapazitäten entstehen (ebd.) Es ist also ersichtlich, dass durch die sich potenzierenden Problemlagen ein Zwang zu geordneterer, dauerhafterer Kooperation auf europäischer Ebene entsteht. Die wichtigsten Initiativen entstanden dabei außerhalb des EU-Vertragswerks. Betrachtet werden sollen hier die Kooperationen im Rahmen von WEAG/WEAO, OCCAR und LoI.

 

 

a) Die WEAG

 

Die Anfänge der Kooperation bei Waffenbeschaffungen in Europa gehen zurück ins Jahr 1976, als die europäischen Mitglieder der Nato die „Independent European Programme Group“ (IEPG) bildeten. Im Jahr 1992 wurde im Zuge der Übertragung der Funktionen der IEPG an die WEU die WEAG gegründet. (Schmitt 2003b: 20) Seither ist die Gruppe der Mitglieder auf 19 Staaten angewachsen. Die Absichten der WEAG sind hauptsächlich die Verbesserung der Ressourceneffizienz, die Angleichung der Ausrüstungsanforderungen, Stärkung des innereuropäischen Wettbewerbs durch die Öffnung der nationalen Rüstungsmärkte und eine engere Zusammenarbeit bei Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten.[1]

Die Aktivitäten der WEAG sind in drei Bereiche gegliedert: Panel I hat die Aufgabe, Programme zur gemeinsame Ausstattung in Gang zu bringen. Zu diesem Zweck werden jährlich nationale Verzeichnisse abgeglichen und in einem gemeinsamen Dokument dargestellt. Erscheint auf einem Gebiet oder bei vergleichbaren Programmen eine Kooperation möglich, befassen sich Gruppen mit der Erstellung von Studien, um Erfordernisse anzugleichen (Schmitt 2003b: 20).

Auf dem zweiten Panel liegt die Verantwortung für die Stärkung der Zusammenarbeit im Forschungs- und Technologiebereich. Einen Bestandteil stellt das EUCLID-Programm (European Cooperation for the Long Term in Defence) dar, in dem auch Partner aus Industrie und Forschung präsent sind. Zwar müssen die gemeinsamen Forschungsvorhaben beim Panel II angemeldet werden, aber es bestehen praktisch keine Möglichkeiten der Organisation, die Mitgliederwünsche eigenständig in Richtung auf bestimmte Projekte zu lenken. (Schmitt 2003b: 21) Ein weiterer Baustein der WEAG ist das Abkommen „EUROPA“. Unter diesem können die Teilnehmerstaaten eigene Regeln untereinander aushandeln, um vor allem Fragen von geistigem Eigentum leichter beizulegen. (ebd.)

Innerhalb des Rahmens des III. Panels sind Verfahrensregeln entwickelt worden, die Geltung für Rüstungsbeschaffungsaktivitäten innerhalb der WEAG besitzen. Sie sind im „Coherent Policy Document“ festgehalten. Diese besagen, dass für eine Übergangszeit bis zur Errichtung eines gemeinsamen europäischen Verteidigungsausrüstungsmarktes (EDEM) das bisherige Prinzip des „juste retour“ Anwendung finden soll. (ebd.) Dieses besagt, dass die Mitgliedsstaaten entsprechend ihres finanziellen Anteils an Projekten auch an der Produktion des Produkts beteiligen.[2] Darüber hinaus sollen auch Mitgliedsländer, die im Aufbau befindliche Rüstungsindustrien haben, Unterstützung bekommen. (Schmitt 2003b: 21)

Aus einer Initiative der WEAG heraus wurde im Jahr 1996 die „Western European Armaments Organisation (WEAO) gegründet, die eine verkürzte Version des ersten Versuchs für eine europäische Rüstungsagentur darstellt. Formal ist diese der WEU untergeordnet. Die WEAO hat laut ihrer Satzung bereits eine breite Aufgabenstellung.[3] Bisher leistete sie jedoch ihren Mitgliedern nur Dienste auf dem Gebiet von Militärtechnologie und Forschung. (Schmitt 2003b: 22) So nahm die Diskussion über eine echte europäische Rüstungsbeschaffungsagentur kurz nach der Gründung der WEAO bereits wieder an Fahrt auf. Auf dem Ministertreffen in Erfurt 1997 wurde ein Fahrplan beschlossen, der die strittigen Punkte auf dem Weg zu einer umfassenden europäischen Beschaffungsagentur klären sollte.

Erst auf der Ministerkonferenz im Mai 2002 in Rom wurde der Beschluss für die Errichtung einer Europäischen Rüstungsagentur getroffen. Diese sollte nicht ad hoc, sondern in einer Art „evolutionärem Prozess“ (Schmitt 2003b: 22) gegründet werden, um noch ausstehende Schritte vornehmen zu können. Tatsächlich war dies das Ende des Gründungsversuchs. Mangelnde politische Unterstützung aus den Mitgliedsländern verhinderte die Gründung einer Verteidigungsagentur zu diesem Zeitpunkt. (ebd.) Eine Ursache für das Scheitern der Institution kann auch in der Möglichkeit der gleichen Mitwirkung aller Teilnehmer, unabhängig von ihrem tatsächlichen Gewicht, gesehen werden. Dieses in der WEAG verankerte Prinzip hat die Mitgliedsstaaten mit ausgeprägteren rüstungsindustriellen Strukturen zum Ausweichen auf andere Kooperationsinstrumente veranlasst. Seit der Eingliederung der wesentlichen WEU-Funktionen in den Rahmen der EU im Jahr 2002 hat die Bedeutung der WEAG weiter abgenommen. (Schmitt 2003b: 23)

Im Gegensatz dazu steht die Bedeutung des im Mai 2001 unterzeichneten EUROPA-Dokuments. Das Abkommen eröffnet seinen Unterzeichnerstaaten die Möglichkeit, flexibel zu zweit oder in Gruppen Kooperationen in Form von „European Research Groupings (ERGs) einzugehen. Innerhalb dieser können mehrere kleine Projekte oder auch große Einzelprogramme bearbeitet werden. Die Unterzeichnerstaaten müssen jedoch nur denjenigen ERG beitreten, an deren Inhalt sie interessiert sind und deren Regeln sie akzeptieren möchten. Innerhalb dieses Abkommens herrscht auch kein Prinzip des „juste retour“. (ebd.: 23) Durch diese Prinzipien wird das Abkommen vor allem für die großen rüstungsproduzierenden Staaten Europas interessant, weil Beeinträchtigungen durch kleinere Akteure vermieden werden können.

 

 

b) OCCAR

 

Bereits Ende des Jahres 1996 entwickelten Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien ein Abkommen über die Gründung der „Organisation for Joint Armaments Cooperation (OCCAR). Die Organisation sollte außerhalb der Strukturen der EU gegründet werden, weshalb sie erst zwei Jahre nach der Beschlussfassung von allen Teilnehmern ratifiziert wurde und damit in Kraft treten konnte. (Schmitt 2003b: 24) Laut seiner Verfassung kann OCCAR die gesamte Bandbreite innerhalb seiner Strukturen betreuen. So hält Artikel Acht fest, dass sowohl derzeitige als auch zukünftige Programme unter seinem Dach ablaufen können. Des Weiteren können nationale Beschlüsse zu Kooperationen zugrundeliegenden produktions- und technologischen Fragen koordiniert werden. Schließlich sollten technische Grundlagen gelegt werden, die für die Beschaffung gemeinsamer Ausrüstung benötigt wurden. (Schmitt 2003b: 24, Seitennotiz) Bisher hat OCCAR jedoch nur die Aufgabe einer Effizienzsteigerung gemeinsamer Ausrüstungsprojekte erfüllen können. Zu diesem Zweck bediente sich die Organisation unter anderem transnationaler Arbeitsteams und einer über mehrere Programme streckbaren Anwendung des „juste retour“ – Prinzips.[4] Dadurch sollte die bisher strikte und unflexible Arbeitsweise des Gleichsetzens von Kostenanteil und Produktionsanteil der Partnerländer gelockert werden. (ebd.: 24)

Das vorsitzende Gremium von OCCAR wird von den nationalen Verteidigungsministern gebildet. Üblicherweise treffen sich Vertreter der Mitglieder jedoch mehrmals im Jahr auf einer Ebene unterhalb der Nationalen Rüstungsdirektoren (Schmitt 2003b: 24) Ihre Funktionsmechanismen und die Rahmenbedingungen ihrer Arbeit testete die Organisation anhand bereits lang aufgelegter französisch-deutscher Gemeinschaftsprojekte. Dazu zählten HOT, Milan (Panzerabwehrlenkwaffen) und Roland (Flugabwehrraketensystem) Seit dem Jahr 2000 ist OCCAR voll arbeitsfähig und zuständig für einige der größten europäischen Rüstungskooperations-Programme. Darunter sind der Helikopter Tiger (aus der Firma Eurocopter), eine Gruppe von Boden-Luft-Raketen und als größtes Projekt das geplante europäische Transportflugzeug A400M. Am letztgenannten Projekt sind neben drei der vier Gründungsmitglieder von OCCAR auch Belgien, Spanien und die Türkei beteiligt. (Schmitt 2003b: 25) Im Jahr 2003, respektive 2005 traten auch Belgien und Spanien der Organisation bei. Schweden hat Interesse an einem Beitritt zu OCCAR bekundet, jedoch kein Programm und keine Beitrittsabsichten zu einem bestehenden Programm, das diesen Beitritt bisher ermöglichen würde. (Schmitt 2003b: 26)

Das Problem von OCCAR ist, dass nicht nach sicheren und eindeutigen Kriterien entschieden wird, welche Projekte in den Bereich der Organisation fallen und welche nicht. Das dient zur Erklärung, weshalb im bisherigen Verlauf sämtliche von OCCAR gemanagten Programme durch Absprache zwischen Regierungsstellen der nationalen Mitglieder getroffen wurden. (Schmitt 2003b: 25)

 

 

 

c) LoI (Letter of Intent)

 

Um eine einheitlichere europäische Rüstungsindustrie zu schaffen unterzeichneten im Juli 1998 die Verteidigungsminister der sechs Länder Europas mit der größten Waffenindustrie, Frankreich, Deutschland, Italien, Spanien, Schweden und Großbritannien, eine Absichtserklärung. Zusammen stehen diese sechs Staaten für 90% aller Waffenexporte der EU.[5] Diese Erklärung sollte dazu beitragen, Konsolidierungen der nationalen Rüstungsindustrien auch über Grenzen hinweg zu vereinfachen. (Schmitt 2003b: 26) Zwei Jahre später, im Juli 2000, wurde ein Rahmenabkommen unterzeichnet, das rechtlich verbindlich sechs Gebiete der Rüstungskooperation umfasst. So sind in ihm die Punkte der Versorgungssicherheit, Exportbestimmungen, Informationssicherheit, Forschung, Umgang mit technischen Informationen und Vereinheitlichung militärischer Anforderungen geregelt. (ebd.) Erst im Juli 2003 hat Italien als letztes der sechs Mitgliedsländer Das Rahmenabkommen unterzeichnet.

Auf dem wichtigen Feld der Versorgungssicherheit werden von den Mitgliedern bisher nirgendwo anders erreichte Zusagen vereinbart. Die Staaten kommen überein, im Zuge von Konsolidierungen möglicherweise nationale Produktionsfähigkeiten abzugeben und damit Abhängigkeiten von den Partnerstaaten zuzulassen. Dafür geben sie Liefergarantien (Garantien, Lieferungen nicht zu verhindern) an die anderen Mitglieder für auf ihrem Gebiet produzierte Rüstungsgüter. Darüber hinaus sollte ein System der gegenseitigen Information über die Restrukturierung der nationalen Industrien errichtet werden. Unternehmen, die sich dieser Verpflichtung unterwerfen, müssen ihre Regierungen über Änderungen in der Eigentümerstruktur unterrichten, diese wiederum geben die Änderungen an ihre Partner innerhalb des LoI weiter. (Schmitt 2003b: 26) Des Weiteren enthält das Abkommen Erklärungen der nationalen Industrien zur Produktionssicherheit für das Heimatland im Krisenfall.

Um die rechtlichen Fragen der produzierten Exportgüter zu vereinheitlichen wird die sogenannte Global Project Licence vereinbart. Sowohl rein industriebasierte als auch regierungsamtlich vereinbarte Projekte können dann im Genehmigungsfall inklusive des Endprodukts und seiner Teilkomponenten zwischen den Partnerstaaten ein- und ausgeführt werden. Um die Exportgüter in Nicht-LoI-Staaten auszuliefern, legen die am jeweiligen Programm beteiligten Partner per Einstimmigkeitsbeschluss eine Liste der erlaubten Ausfuhrländer fest. (Schmitt 2003b: 27)

Im Bereich der Vereinheitlichung der militärischen Bedarfsgegenstände ist ebenfalls eine Datenbank vereinbart.[6] In dieser tragen die Mitglieder ihre jeweiligen nationalen Planungen für zukünftige Bedürfnisse an militärischen Gütern ein. Aufgabe eines in OCCAR angesiedelten Ausschusses ist dann, sich miteinander deckende Erfordernisse aufzuspüren und gegebenenfalls Vorschläge zur gemeinsamen Bedarfsdeckung einzureichen. (Schmitt 2003b: 28)

Trotz neuartiger Vereinbarungen im Rahmen des LoI schien sich bereits früh abzuzeichnen, dass aus dem Rahmenabkommen keine Organisation mit dauerhaften, festen Strukturen erwachsen wird. Anstatt ein eigenes, für alle Mitglieder gültiges Regelwerk entwerfen zu können, dass die Sachfragen der Rüstungsharmonisierung angemessen regelt, konnte/kann nur versucht werden, die nationalen Regelwerke so gut es geht zu harmonisieren, Duplizierungen bleiben also bestehen. Darüber hinaus ist der Ansatz zur industriellen Konsolidierung durch die alleinige Verantwortlichkeit der nationalen Verteidigungsminister zu beschränkt angesetzt. Handels- und Wettbewerbsaspekte, die bei komplexen Vorhaben wie einer erleichterten Konsolidierung eines ganzen Wirtschaftszweigs ebenfalls Gewicht haben, können so nicht zur vollen Zufriedenheit gelöst werden. (Schmitt 2003b: 28)

 

 

d) Die Europäische Rüstungsagentur

 

Der Versuch, eine europäische Rüstungsagentur zu schaffen, erschien bereits im Vertrag von Maastricht im Jahr 1991. Eine Einrichtung scheiterte damals durch die Einwände der waffenproduzierenden EU-Staaten, die ihre Autonomie auf diesem Sektor gegen die Abgabe an eine supranationale Institution verteidigten (Chaillot Paper 75: 50) Rund zehn Jahre später, in den Jahren 2002 und 2003, bekundete der Konvent zum Verfassungsentwurf wiederum Interesse an der Errichtung einer europäischen Beschaffungsagentur. (ebd.) Der Europäische Rat der Regierungschefs beschloss bereits im November 2003, ohne Abwarten des Ratifizierungsprozesses, die Einsetzung einer Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der Agentur. Diese soll laut Beschluss Verteidigungsfähigkeiten entwickeln, Forschung und Entwicklung fördern und Beschaffung und Bewaffnung koordinieren. (ebd.) Im Gegensatz zu früheren Ansätzen zur Kooperation auf dem Rüstungs- und Beschaffungssektor soll die Agentur die Bedürfnisse der ESVP systematischer analysieren. Ziele des Helsinki Headline Goal 2010 wie „Vernetzungs-, Anwendungs- und Ausdauerfähigkeiten“ (Chaillot Paper 75: 51) der militärischen Einheiten spielen hier eine Rolle. Des Weiteren sollen auch unter dem Dach der EVA Kooperationen bei Rüstungsprojekten vorangetrieben werden. Dies sowohl unter Gesichtspunkten der Kostensenkung/Erweiterung der Kapazitäten, als auch um eine weitere Konsolidierung innerhalb der europäischen Industrielandschaft zu erreichen. (ebd.)

Auf dem Sektor von Forschung und Entwicklung wird die Agentur unter anderem nationale Budgets zusammenführen und damit unter Gesichtspunkten der ESVP mögliche Prioritäten unterstützen. So sollen industrielle Forschungsprojekte eingebunden werden, um unter anderem Dual-Use-Güter zu nutzen. Dies ist ein wichtiger Ansatz, da neue militärisch relevante Technologien verstärkt aus dem zivilen Sektor stammen (Schmitt 2003b: 8).

 

 

I. Institutionelle Verortung der Agentur

 

Die wichtigsten Akteure in der Agentur sind die sie gründenden bzw. später beitretenden Mitgliedsstaaten.[7] Das wird ersichtlich aus dem Aufsichtsgremium, das sich regelmäßig auf der Ebene der nationalen Verteidigungsminister und auf unterhalb davon angesiedelten Ebenen trifft. (Chaillot Paper 75: 58) Durch die Besetzung des Gremiums durch Mitglieder nationaler Regierungen soll ihr Einfluss auf die Organisation, und damit zu einem gewissen Umfang auch auf nationale Rüstungsvorhaben, gewahrt bleiben. Dennoch werden Anstrengungen seitens der EVA darauf gerichtet sein, die Mitglieder auf die Einhaltung und Umsetzung der Agentur-Vorgaben zu verpflichten. (Chaillot Paper 75: 54) Der Posten des Vorsitzenden der Agentur soll durch den Hohen Vorsitzenden der GASP besetzt werden und wird derzeit von Javier Solana repräsentiert.[8] Verbindungen der Agentur bestehen zur PSC, um militärische Bedürfnisse der ESVP berücksichtigen zu können. Darüber hinaus werden zwischen der EVA und der Europäischen Kommission Kontakte bestehen. Dies soll sich vor allem durch die Kompetenz der Kommission auf Gebieten wie der Forschungs- und Technologiepolitik und der Industriepolitik und Marktregulierung auszahlen (ebd. 54)

OCCAR wird vorerst neben der EVA bestehen bleiben und das Instrument der Agentur sein, um in ihr entstandene Projekte der Teilnehmerländer zu begleiten (Chaillot Paper 75: 55). Die EVA soll jedoch nach einem umfassenderen Ansatz arbeiten und auch außerhalb von OCCAR Programme begleiten.

Die mittlerweile im Rahmen von LoI entwickelten Regelwerke werden im Falle gegenseitiger Anerkennung auf europäischer Ebene Anwendung finden. Die Kontrolle wird bei der EVA angesiedelt sein (ebd. 55) Bereits durch LoI-Programme ausgehandelte Vereinheitlichungen für Ausrüstung und Entwicklung sollen in die Agentur integriert werden. Für die Panels I und III und schrittweise für Panel II der WEAG ist ebenfalls ein Aufgehen in der Europäischen Rüstungsagentur geplant. Durch den Erhalt eines eigenen Etats und der Möglichkeit, Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit zu treffen, bedeutet die Einrichtung der EVA eine eindeutige qualitative Verbesserung zu bisherigen Initiativen der Nationalstaaten.[9]


[3] „[…] the WEAO may undertake, in the name of the WEU and on behalf of one or more participants, the following functions: a) defence research and technology activities; b) procurement of defence equipment, c) studies, d) management of assets and facilities, e) other functions necessary to carry out the aim of the Organisation“ Schmitt: 22 Randnotiz

[7] […] wird vor allem der Europäische Rat, und hier insbesondere die Militärmächte Großbritannien, Frankreich und Deutschland, eine dominierende Rolle in der Arbeit der Rüstungsagentur einnehmen. Die Europäische Kommission besitzt bis auf Weiteres nur einen Sitz ohne Stimmrecht im Lenkungsausschuss. http://www.europa-digital.de/aktuell/dossier/esvp/ruestung2.shtml

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