Governance in der EU

Der Begriff der Governance wird nach wie vor oftmals im Sinne von „regieren“ verstanden, bezeichnet damit also die Arbeit einer Regierung, lehnt sich mithin an den Staat als Akteur an. Dafür mag es verschiedene gute Gründe geben, so die Tatsache, dass durch einen tendenziell eng gehaltenen analytischen Blick die Spezifika einer jeden staatlichen Tätigkeit erfasst werden können, insbesondere die Allgemeinverbindlichkeit, abgesichert durch das Gewaltmonopol des Staates.

Ein Nachteil dieses engen Blickwinkels gemäß der „Weberschen Staatlichkeit“  kann dagegen sein, dass mögliche Veränderungen von Staatlichkeit „durch Entgrenzung und funktionale Differenzierung“ nicht analysiert werden. Da Regieren in verschiedenen institutionellen Kontexten stattfinden kann, so neben dem westlichen Territorialstaat auch in einem Gebilde wie der Europäischen Union, geraten durch einen engen analytischen Fokus wichtige Faktoren des Regierens aus dem Blick.

Die These des Textes besagt, dass die Ausgestaltung des institutionellen Kontextes von erheblicher Bedeutung für die Prozesse und Ergebnisse des Regierens ist. Dadurch kann eine größere Bandbreite der unabhängigen Variablen „institutioneller Kontext“ erreicht werden als durch die Bindung des Begriffs Regieren an Staatsorgane des Nationalstaats.

Regieren wollen die Autoren hierbei verstanden wissen als „fortwährenden Prozess bewusster politischer Zielbestimmung und Eingriffe zur Gestaltung gesellschaftlicher Zustände“

Die EU als Rahmen, um den Mitgliedsstaaten einen gemeinsamen Markt zu schaffen, hat demzufolge ein funktionell anders geartetes System des Regierens. Entgegen den breit angelegten Verfassungen der Mitgliedsstaaten können politische Initiativen der EU immer nur entlang der Vertragsgrundlagen vonstatten gehen.

Im Lauf der letzten Jahre und Jahrzehnte ging hier jedoch ein Wandel vor sich. Das Regieren in der EU glich und gleicht sich dem innerhalb der Mitgliedsstaaten mehr und mehr an. Das zieht eine neue Debatte nach sich, in der nun verstärkt die Legitimität des Handelns statt den Bedingungen für dessen Effizienz als wichtig erachtet wird. Die Frage stellt sich also, wie ein Institutionengefüge der Europäischen Union aussehen könnte, das sowohl Legitimität als auch Handlungsfähigkeit verbindet. Zu diesem Zweck soll die Art des Regierens innerhalb des EU-System diskutiert werden.

Bei der Frage nach dem Spannungsverhältnis zwischen der Selbstbestimmung der Gliedstaaten und der Effektivität des Gemeinschaftshandelns genügt es nicht, beide Prinzipien als gleichberechtigt zu betrachten. Um eine institutionelle Balance zu schaffen, wurden in der EU wichtige Entscheidungen in einen gemeinsamen Handlungsrahmen von jeweils zwei Organen verankert, in den Rat (der Minister) und die Kommission.

Dazu kommt als weitere Änderung auch der Ausbau intergouvernementaler Strukturen. Derartige in den letzten beiden Jahrzehnten entstandene Strukturen, etwa in der Sicherheits- und Außenpolitik, aber auch in Form des Europäischen Währungssystems, bilden wohl mehr als eine zeitlich begrenzte Ausnahme von den EU-Strukturen der Kommission und der europäischen Verrechtlichung allgemein.

Die Autoren beschreiben diese neuen Strukturen mit dem Begriff des „intensiven Transgouvernementalismus“ (S. 11) und prophezeien einen länger andauernden Wettbewerb zwischen Aushandlungsmöglichkeiten, die den Mitgliedsstaaten größere Souveränität belassen und einer effektiveren Entscheidungsfindung mit der Kommission als stärkerem Akteur.

Ein Merkmal des Regierens seitens der EU ist nach wie vor der hohe Anteil ihrer regulativen Politik. Inhaltlich sind in den letzten Jahren jedoch erhebliche Veränderungen vor sich gegangen. Die EU wendete sich neuen Policy-Feldern zu, die bis dato eher oder ausschließlich im Bereich der Nationalstaaten angesiedelt waren, so etwa den Bereichen der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und Justiz und Inneres. Die institutionelle Macht der Kommission liegt dabei in ihrem Initiativrecht, für dessen Nutzung sie aber auf externe Expertise angewiesen ist. Die Kommission ist hierbei in ein dichtgeknüpftes Netzwerk aus Beziehungen zu nationalen Verwaltungsstrukturen und Lobbyisten eingebunden.

Im Mehrebenensystem EU werden Entscheidungen in der Regel nicht zeitlich nachgelagert, sondern zeitgleich, verflochten zwischen den einzelnen Ebenen, getroffen. Dabei treten auf unterschiedlichen Feldern unterschiedliche Arten von Verhandlungen auf. Im Rahmen von Regierungskonferenzen können diese am ehesten als „Zwei-Ebenen-Spiele“ (S. 20) bezeichnet werden, in denen die Mitgliedsstaaten durch innenpolitische Variablen begrenzt werden.

In den bestehenden supranationalen Institutionen sind die Verhandlungen – und auch die Ergebnisse – durch bestehende Routinen und Verfahrensvorschriften eingeengt.

Verhandlungen in der EU erweisen sich als verzweigt und kompliziert, jedoch auch als effizienter und effektiver als oftmals von derart vielschichtigen Systemen erwartet. Dafür mag nicht unerheblich sein, dass auf EU-Ebene parteipolitische Anforderungen eine wesentlich geringere Rolle spielen als auf der nationalen Ebene der Mitgliedsstaaten.

Im Gegensatz zur nationalen Ebene, auf der der Prozess der Integration über politischen Wettbewerb abläuft, geschieht dies innerhalb der EU vor allem über das Mittel des Rechts. Der Grund für die im EU-System sehr hohe Rechtsbefolgung, verglichen mit der anderer internationaler Institutionen, kann in der Stellung von Kommission und Europäischem Gerichtshof gesehen werden. Diese bilden als unabhängige, supranationale Institutionen starke Pfeiler der Gemeinschaft.

Ziel der Konstitutionalisierung der EU ist es, Regieren zu strukturieren und rechtlich einzubinden in den existierenden Rahmen der Mitgliedsstaaten. In diesem Zusammenhang finden auch informelle Verfahren starke Anwendung, gerade im Bereich des intensiven Transgouvernementalismus, dem zwischenstaatlichen Teil des EU-Systems. Gerade bei Handlungsblockaden können informelle Verfahren ein wichtiges Instrument zu deren Überwindung darstellen.

Die Frage stellt sich nun, ob Regieren im Rahmen der EU dem Regieren im Nationalstaat unter- oder überlegen ist oder aber eine nicht vergleichbare, neue Qualität annimmt.

Obwohl mittlerweile als gesichert gilt, dass in Verhandlungssystemen nicht automatisch schlechtere Politikergebnisse erzielt werden als in hierarchischen Regierungssystemen, treten doch Probleme auf, etwa sektorielle Niveauverschlechterungen in einzelnen Mitgliedsstaaten durch eine Vereinheitlichung der Regulierung. Eine „Gesamtbilanz europäischen Regierens“ (S. 25) zu erstellen erweist sich als schwierig, schon aufgrund strittiger Bewertungsverfahren bei der Beurteilung. So auch im Falle der Frage, ob durch die EU eine marktfreundliche gegenüber einer eher interventionistischen Politik begünstigt wird.

Zugrunde liegt diesen Bewertungsproblemen letztlich vor allem, dass es etwas wie einen EU-weiten Konsens politischer Grundausrichtung nicht gibt. Dies führt in einer inhaltlich erweiterten EU mehr und mehr zu Interessenkonflikten, die sich nicht wie in den Mitgliedsstaaten durch grundsätzliche Zustimmung zum politischen System besänftigen lassen. Um ihre Ziele zu verwirklichen, wird die politisch heterogene EU die Interessen ihrer einzelnen Mitgliedsstaaten stärker berücksichtigen müssen als andere politische Systeme dies nötig haben.

Die Untersuchung der EU anhand des Kriteriums „regieren“ berücksichtigt die Vielfältigkeit der verschiedenen Formen des Regierens, von hierarchischen bis hin zu netzwerkartigen Strukturen, sowie das Zusammenspiel öffentlicher und privater Akteure. Dieser Tatsache muss durch analytische Herangehensweise Rechnung getragen werden, die eine enge Fokussierung auf Teile des Regierungssystems der EU vermeidet und eine Untersuchung über einzelne politikwissenschaftliche Teildisziplinen hinaus erlaubt.

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